我国高速铁路发展述评

  罗仁坚  罗诗屹
  
  一、2011年我国高铁发展与相关事件
 
  2011年我国高铁建设持续推进,高铁标志性项目“四纵四横”客运专线最重要的交通动脉京沪高速铁路建成通车;同时,经历了领导更迭、发展思路和建设节奏调整、动车事故、高铁降速运营、建设项目资金断供等一系列事件,以及社会舆论等各种压力加大,是面对困难和压力不寻常的一年。
 
  1. 高铁建设生产基本情况
 
  2011年全国铁路完成基本建设投资4610亿元,为计划安排投资6000亿元的76.8%;投产铁路新线2022公里,其中投产的高铁线路分别为广珠城际(2011年1月7日正式开通运营)、京沪高速铁路(2011年6月30日正式开通运营)、广深港高速铁路广深段(2011年12月26日正式开通运营),合计里程1551公里,至2011年底,新建高铁运营总里程达6494公里(2010年底公布的全国高铁里程为8358公里,其中新建高铁运营里程4943,既有线提速改造达200-250公里/小时的里程3415公里)。全年高铁动车组列车旅客发送量4.2亿人,同比增加1.26亿人,占全国铁路旅客发送量18.6亿人的22.6%。

专栏一:    京沪高速铁路

京沪高速铁路是新中国成立以来一次建设里程最长、投资最大、标准最高的高速铁路,全长1318公里,设24个客运站,双线电气化,无砟轨道,无缝钢轨;连接北京和上海两个全国最大城市以及沿线众多大中小城市,其中100万人口以上的城市达11个。设计最高时速350公里/小时,初期运营最高时速300公里/小时,全程直达最短时间为4小时48分钟。

 
 
  2. 领导更迭,发展思路和建设速度调整
 
  2011年2月,铁道部部长、党组书记刘志军涉嫌严重违纪,被免去党组书记、部长职务;同时,盛光祖被任命为铁道部党组书记、部长。盛部长上任后,对刘志军在任时的铁路“跨越式发展”方式以及高铁过热的局面进行了调整,提出了“铁路科学发展”的思路,并针对性采取了相应措施。
 
  一是压缩铁路基本建设投资规模,将年初计划的铁路基本建设投资7000亿元,压缩到了6000亿元。提出了“保在建、上必需、重配套”的项目安排原则,“保在建”——对已开工的项目必须确保,特别是足额安排收尾销号项目;“上必需”——根据经济社会发展的需要,急需的项目要先上;“重配套”——是对已经建成的项目要配套,对需要形成路网能力的项目要配套,重点抓好通道能力“卡脖子”区段、少数“断头路”等配套项目建设。
 
  二是降低高铁路建设项目的速度标准,从原来的最高时速350公里调低到了300公里/小时。“四纵四横”主通道的高速铁路,按时速300公里建设;高速铁路延伸线、连接线及城际铁路按时速200至250公里建设;客货并重的铁路以及中西部大部分铁路按时速200公里以下建设。
 
  三是高铁降速运营,在7月1日开始实施的全国铁路列车运行图,除了京津城际、沪杭高铁两条线路仍保持最高运行速度350公里/小时以外,其他设计时速350公里的线路全部降到最高时速300公里运营,确定京沪高速铁路最高运营时速为300公里/小时。同时,采取三种混合运行的列车开行模式,在时速300公里的高速铁路上,同时开行时速300公里和时速200—250公里两种动车组列车,实行两种票价;在时速200—250公里的线路上,同时开行时速200—250公里动车组列车和时速120—160公里所谓普通客车,执行动车组和普通客车两种票价;在时速200公里及以下线路上,开行普通客车和货物列车。
 
  3. “7•23”甬温线特别重大铁路交通事故
 
  (1)事故发生
 
  2011年7月23日20时30分,甬温线浙江省温州市境内,由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故,造成40人死亡、172人受伤,中断行车32小时35分,直接经济损失19371.65万元。
 
  事故发生后,党中央、国务院高度重视,胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志分别作出重要指示,要求务必把救人放在第一位,全力以赴组织好抢险救援工作,同时要尽快查明事故原因,做好善后处理等工作。受胡锦涛总书记、温家宝总理委派,张德江副总理于7月24日上午率有关方面负责人紧急赶赴事故现场,指导抢险救援、伤员救治、善后处理和事故调查工作。7月28日,温家宝总理亲临浙江省温州市,查看事故现场,悼念遇难者,亲切慰问遇难者家属和受伤人员,回答了中外记者提问,对事故调查工作提出了明确要求。7月27日和8月10日,温家宝总理先后主持召开国务院第165次、第167次常务会议,专题研究事故调查处理和铁路安全工作。
 
  (2)事故调查
 
  7月25日,国务院批准成立了国务院“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组;8月10日,根据调查工作需要,国务院第167次常务会议决定对事故调查组进行充实、加强。事故调查组由国家安全监管总局局长任组长,国家安全监管总局、监察部、工业和信息化部、电监会、全国总工会、浙江省人民政府各1名负责同志和3位曾担任过国家有关部门(单位)或地方政府主要负责人且熟悉铁路工作的老同志任副组长。事故调查组下设技术组、管理组、综合组。同时,聘请了12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组(其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、“两院”院士2名)。邀请最高人民检察院派员参加了事故调查工作。国务院对事故调查工作提出明确要求:不仅要查清直接原因,还要追根溯源,查清设计、制造、管理等方面的源头性问题,给人民群众一个真诚、负责任的交代。
 
  事故调查组通过科学严谨、依法依规、实事求是、周密细致的现场勘察、检验测试、技术鉴定、调查取证、综合分析和专家论证,查明了事故发生的经过、原因、应急处置、人员伤亡和直接经济损失情况,认定了事故性质和责任,提出了对有关责任人员及责任单位的处理建议和事故防范及整改措施建议。于2011年12月25日完成了调查报告。
 
  (3)调查的事故发生经过
 
  根据事故调查组报告,事故发生在甬温线标号为5829G的轨道上。2011年7月23日19时30分左右,在多次雷击浪涌电压和直流电流共同作用下,LKD2-T1型列控中心设备采集驱动单元采集电路电源回路中的保险管F2熔断。熔断前温州南站列控中心管辖区间的轨道无车占用,因温州南站列控中心设备的严重缺陷,导致后续时段实际有车占用时,列控中心设备仍按照熔断前无车占用状态进行控制输出,致使温州南站列控中心设备控制的区间信号机错误升级保持绿灯状态。同时,雷击致使温州南站轨道电路损坏,造成5829AG轨道电路发码异常和轨道电路发送器与列控中心通信故障,在温州南站计算机联锁终端显示永嘉站至温州南站下行线三接近(即5829AG区段)“红光带”。
 
  温州南站车站值班员看到“红光带”故障后,立即通过电话向上海铁路局调度所列车调度员汇报了“红光带”故障情况,并通知电务、工务人员检查维修。电务人员对相关设备进行了检查和恢复,至事故发生时,杭州电务段瓯海工区电务人员未对温州南站至瓯海站上行线和永嘉站至温州南站下行线故障处理情况进行销记;工务人员经上道徒步检查,确认工务设备正常后,在《行车设备检查登记簿》上进行了销记。
 
  上海铁路局调度所调度员发现调度所调度集中终端(CTC)显示与现场实际状态不一致(温州南站下行三接近在温州南站计算机连锁终端显示“红光带”,但调度所CTC没有显示“红光带”),即按规定布置永嘉站、温州南站、瓯海站将分散自律控制模式转为非常站控模式,通知D3115次列车司机“在区间遇红灯即转为目视行车模式后以低于20公里/小时速度前进”。20时14分58秒,D3115次列车从永嘉站开出,运行至583公里834米(车头位置,下同)处触发了列车超速防护系统自动制动功能,列车制动滑行,停于584公里115米处。D3115次列车司机三次转目视行车模式起车没有成功,其间,D3115次列车司机6次呼叫列车调度员、温州南站值班员3次呼叫D3115次列车司机,均未成功;20时27分57秒,温州南站车站值班员呼叫D3115次列车司机并通话,司机报告“转目视行车模式不成功,将再次向列车调度员联系报告”,随后2次呼叫调度员不成功,车站值班员也未将情况告知调度员。20时29分26秒,在停留7分40秒后,D3115次列车成功转为目视行车模式启动运行。
 
  调度员在D3115次列车发出之后,确认了沿线其他车站设备情况,再次确认了温州南站设备情况,了解了上行D3212次列车运行情况,在永嘉站到温州南站间自动闭塞行车方式未改变、永嘉站信号正常、符合自动闭塞区间列车追踪放行条件的情况下,20时24分25秒,按规定命令D301次列车从永嘉站出发驶向温州南站;但未及时了解前行D3115次列车在下行三接近运行的详细情况,没有及时提醒D301次列车司机注意运行。
 
  20时30分05秒,D301次列车在583公里831米处以99公里/小时的速度与以16公里/小时速度前行的D3115次列车发生追尾(经调查确认,D301次列车司机采取了紧急制动措施)。事故造成D3115次列车第15、16位车辆脱轨,D301次列车第1至5位车辆脱轨(其中第2、3位车辆坠落瓯江特大桥下,第4位车辆悬空,第1位车辆除走行部之外车头及车体散落桥下;第1位车辆走行部压在D3115次列车第16位车辆前半部,第5位车辆部分压在D3115次列车第16位车辆后半部),动车组车辆报废7辆、大破2辆、中破5辆、轻微小破15辆,事故路段接触网塌网损坏、中断上下行线行车32小时35分,造成40人死亡、172人受伤。
 
  (4)事故性质和责任认定
 
  经调查认定,“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故是一起因列控中心设备存在严重设计缺陷、上道使用审查把关不严、雷击导致设备故障后应急处置不力等因素造成的责任事故。
 
  上海铁路局相关作业人员安全意识不强,在设备故障发生后,未认真正确地履行职责,故障处置工作不得力,未能起到可能避免事故发生或减轻事故损失的作用。
 
  2011年12月28日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,听取“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报。会议同意事故调查组给予铁道部、通信信号集团公司、通信信号研究设计院、上海铁路局等单位54名责任人员党纪政纪处分的处理意见。其中,铁道部原部长刘志军、原副总工程师兼运输局局长张曙光对事故发生负有主要领导责任,因涉嫌严重违纪违法问题,另案一并处理;通信信号集团公司总经理、通信信号股份有限公司董事长马骋对事故发生负有主要领导责任,鉴于已因病去世,不再追究责任。铁道部副部长陆东福对事故发生负有重要领导责任,给予记过处分;给予铁道部总工程师何华武记过处分;给予铁道部运输局原副局长兼客运专线技术部主任、现任科技司司长、党总支书记季学胜撤职、撤销党内职务处分;给予铁道部运输局原副局长兼基础部主任、现任广州铁路集团公司董事长、党委书记徐啸明撤职、撤销党内职务处分;给予铁道部科技司原司长、现任安全总监兼副总工程师耿志修降级、党内严重警告处分;给予通信信号集团公司副总经理、党委常委缪伟忠撤职、撤销党内职务处分;给予通信信号研究设计院董事长、党委副书记张海丰撤职、撤销党内职务处分;给予上海铁路局原局长、党委副书记龙京撤职、撤销党内职务处分;给予上海铁路局原党委书记李嘉撤销党内职务处分。对其他责任人员,根据其应承担的责任给予相应党纪政纪处分。会议决定,责成铁道部和铁道部部长盛光祖分别向国务院作出深刻检查;责成国务院国资委对通信信号集团公司、通信信号股份有限公司及下属通信信号研究设计院依法进行整顿,重新组建通信信号研究设计院列控所。
 
  有人认为,在事故性质认定中把责任完全归到技术上不利于深刻反省管理上的问题。技术故障是一个很重要的问题,也是引发随后发生事故的重要原因,但是,如果在管理上有更加完备防范事故发生的操作规程,人员有更高的安全意识,有较强应对和处置设备故障的能力,也是有可能可以避免事故的发生。技术组深入查找技术上的原因和问题,并不是说要把责任都归到技术问题上,更重要的是要给以后的产品提供经验。
 
  4. 高铁全面降速和安全大检查
 
  (1)高铁全面降速
 
  “7•23”甬温线特别重大铁路交通事故发生后,媒体和社会舆论反应强烈,一是针对在事故抢险救援过程中,铁道部对动车组列车运行中发生的重特大事故应急预案和应急机制不完善、应急处置经验不足,信息发布不及时,对有关社会关切回应不准确,对受损车头和零散部件处置不当等问题;二是对高速铁路跨越式大规模推进,在建设质量、运营管理以及实践经验积累等方面的保障能力;三是对高铁动车技术的掌握和对自主知识产权设计制造的高速动车的安全运行可靠性,产生颇多的质疑和争议。
 
  8月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,会议决定进一步采取以下三项措施:(一)开展高速铁路及其在建项目安全大检查。成立由国家安全监管总局牵头、有关部门和各方面专家参加的有充分权威的国务院检查组,重点检查安全生产制度和责任制落实情况,设备质量和运营安全保障情况,在建项目设计、质量和安全情况,职工教育培训和关键岗位人员合格上岗情况。(二)适当降低新建高速铁路运营初期的速度。新建高速铁路运营初期,要根据不同线路实际情况,科学评估,适当降低运营速度,以利于增加安全冗余,改进技术和管理,积累安全管理经验。(三)对已经批准但尚未开工的铁路建设项目,重新组织系统的安全评估。暂停审批新的铁路建设项目,并对已受理的项目进行深入论证,合理确定项目的技术标准、建设方案。
 
  随后,铁道部决定,为增加高铁安全冗余,积累安全管理经验,在高铁运营初期,将全面下调高铁运行时速。设计最高时速350公里的高铁,按时速300公里运行;设计最高时速250公里的高铁,按时速200公里运行;既有线提速到时速200公里的线路按时速160公里开行。速度下调的列车,票价也做适当下浮。在这次降速中,京津城际、沪杭高铁的最高运行速度也降到了300公里。并分别在8月16日和8月28日分两个阶段实施了新的列车运行图。
 
  (2)高铁全面安全大检查
 
  8月12日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展国务院高速铁路安全大检查的通知》,明确了此次大检查的重点内容:一是安全生产责任制落实情况;二是铁路运营安全保障情况;三是铁路设备质量保证情况;四是铁路建设施工安全情况;五是高速铁路环境治理情况;六是建立健全和落实规章制度情况;七是企业安全教育培训情况。检查的范围包括:速度为200公里/小时及以上正在运营的高速铁路和在建项目(包括客运专线)。检查的对象包括北京、沈阳、郑州、武汉、西安、济南、上海、南昌、广州、成都10个铁路局和中国南车集团公司、中国北方机车车辆工业集团公司、中国铁路通信信号集团公司等设备生产厂家。此次高速铁路安全大检查由发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、国资委、质检总局、安全监管总局、电监会的同志和有关技术专家参加,共组织12个检查组,分别由上述部门负责同志带队。国务院办公厅负责协调指导。与此同时,铁道部组织开展了全路安全大检查。
 
  此次大检查于9月下旬基本结束。由相关部委、高校、科研院所、咨询机构的业务骨干和技术专家组成的12个检查组,检查了10个铁路局内已开通运营的全部高铁线路和29个在建高铁项目以及相关设备生产厂家。检查中发现的主要问题是:有的高铁建设项目存在赶进度、抢工期、压缩工期现象;部分施工单位安全管理规章制度不健全、安全责任不落实;有的高铁设备和信号控制系统在产品设计、生产、安装、调试过程中存在安全漏洞;应急管理体系不完善,铁路安全法制不够健全,监管体制不够严密等。针对发现的问题和隐患,铁道部逐一落实整改措施和责任单位,实行动态跟踪、挂牌督办、复查销号的闭环管理,确保消除安全隐患,重点开展了安全大整改和安全基础大建设,提出了12条整改措施。12月28日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,听取高速铁路及其在建项目安全大检查情况汇报。
 
  4. 高铁建设项目资金困局
 
  2008年为应对国际金融危机国家的四万亿投资和银行的大规模放贷,支撑了高铁项目的大规模铺开,铁路成为了银行放贷的重点客户,并享受利率优惠。2011年随着银根收紧、信贷紧缩,向银行贷款越来越难,由于年初刘志军落马后的工作重点在于稳定队伍和调整铁路发展思路,铁道部对各大银行要取消铁道部贷款的利率优惠没有达成一致,使得全年贷款安排受到延误,到后来接受时,已错过了银行放贷最好的时机。“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故以及随后一些媒体等社会舆论对高铁盈利能力和铁道部高额负债的负面报道,更是严重影响了铁道部的信誉和银行对高铁项目发放贷款的信心,银行纷纷对铁路项目停贷,观望中国高铁的下一步政策。从8月份开始,铁路项目建设资金越来越紧张,由于铁道部资金短缺未能及时下拨款项,施工单位拿不到资金支付工人工资、材料、机械等费用,供货商拿不到先行不断垫付的材料款,造成大面积铁路建设项目处于停工、半停工状态,引发了上下游企业以及施工人员讨要货款和工资的连锁反应。面对资金极度紧张的局面,铁道部一方面积极协商相关部门,通过多种途径筹资,在7月发行200亿元短期融资券意外流标的情况,8月份成功发行了200亿元短期融资债和150亿元超短期融资券,10月份、11月份连续发行了四期中国铁路建设债券;另一方面在资金拨付上,优先解决职工工资和民工工资,保障控制性工程。
 
  为了帮助铁道部解决融资难问题,10月10日财政部、国家税务总局发布《关于铁路建设债券利息收入企业所得税政策的通知》(财税[2011]99号),对企业持有2011-2013年发行的中国铁路建设债券取得的利息收入,减半征收企业所得税。10月12日国家发展改革委下发.根据《国家发展改革委办公厅关于明确中国铁路建设债券政府支持性质的复函》(发改办财金[2011]2482号),明确中国铁路建设债券是经国务院批准的政府支持债券。第四季度,在国家发展改革委、财政部、银监会等部门的协调下,帮助铁道部解决了3000亿元资金的融资问题,其中发行中国铁路建设债券1000亿元,国家开发银行贷款1000亿元,邮政储蓄银行贷款600亿元,其他银行贷款600亿元。暂时缓解了铁路资金短缺危局,铁道部分批下拨了拖欠款项,维护了社会稳定,停工、半停工项目逐步恢复工程施工。
 
  为了保障工程质量和建成后的运行安全,以及受“7.23”事故和资金紧张的影响,铁道部调整了一批铁路项目工程进度,年初原计划新建成高铁线路12条,实际仅新建成了3条,原计划在年底前建成通车的石武高铁、京哈高铁等项目被推迟到2012年开通。
 
  5. 铁道部内部机构设置调整
 
  铁道部运输局受“张曙光高铁腐败案”影响,备受业界和社会关注。“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告认定在事故中暴露出的问题,铁道部运输局客运专线技术部(司局级机构)一是对合宁、合武、甬温铁路客运专线列控中心设备招